在福建办理征地拆迁与土地类行政诉讼案件，有一类争议常被当事人忽略，因为它不像强拆那样激烈：手里的国有土地使用权被收回，或者地被认定为「闲置」后要收缴、收回。这类争议多发生在早年取得划拨地、出让地的企业，以及通过转让、继承取得土地的个人身上。
它容易被忽略的原因是「名分」问题——很多人觉得地是当年政府批给我们的，怎么还能收回去。但《中华人民共和国土地管理法》第五十八条确实规定了收回国有土地使用权的法定情形，同时也规定其中有一类情形必须给予补偿，另外几类不给。分清属于哪一类，是这类案件的第一步。
一、收回国有土地使用权的四种法定情形
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
同条紧接着一句很关键：依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
把这两段连起来看，就得到一张判断表：
| 情形 | 是否补偿 | 常见触发场景 |
|---|---|---|
| （一）公共利益需要（含旧城区改建） | 应当给予适当补偿 | 旧城改造、市政工程、公共设施建设需要用地 |
| （二）有偿使用期限届满未续期或续期未获批 | 条文未规定补偿 | 出让合同到期，未申请续期或者申请被驳回 |
| （三）单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨土地 | 条文未规定补偿 | 划拨地使用者主体消亡或者迁走 |
| （四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废 | 条文未规定补偿 | 专用线、矿区报废后的土地处置 |
所以接到「收回」通知后，第一件事不是讨论补多少，而是先确定对方援引的是哪一项。援引第（一）项却按其他项处理、不给补偿，或者援引其他项却实质上是为了公共利益用地，都属于可以主张的问题。
还有一点要注意：第五十八条的表述是「报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准」。这是一道审批程序，不是一个部门内部决定。如果收回决定没有经过相应层级批准，程序上就存在瑕疵。
二、「适当补偿」包含哪些内容
条文写的是「适当补偿」，没有给计算公式。实务中可行的思路是回到被收回权益本身：土地使用权剩余年限、当时取得土地的成本与投入、地上建筑物与构筑物的处理、搬迁与停产停业影响。主张时把这几项分列，比只提一个总数要好——分列的好处是每一项都能独立接受检验，即使某一项不被采纳，其他项仍可成立。
需要提醒的是：对旧城区改建这类情形，除了收回土地，往往还涉及房屋征收，两套程序并行时，补偿项目的名称、口径和依据不是同一套。既涉及国有土地使用权收回、又涉及国有土地上房屋征收的，应当把两条线分别对照，避免把房屋征收的补偿项目当作土地收回的补偿项目去谈。
三、闲置土地：一年缴闲置费，连续二年可无偿收回
与「收回」并列的另一条线是闲置土地的处置。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地；已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
同条还规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。也就是说，房地产开发用地的闲置认定与处置，走的是另一套专门规则，不能直接套用耕地闲置的那套期限。
这一条里有三个细节值得记牢：
| 细节 | 为什么重要 |
|---|---|
| 「一年以上未动工建设」的起算点 | 通常与约定的动工开发日期相关，而不是从签合同或者交地之日起随意起算 |
| 「连续二年未使用」的认定 | 要求连续状态，中间是否动工、是否办理过手续，直接影响认定 |
| 「无偿收回」的例外 | 因政府或者政府有关部门的行为、不可抗力等导致未能动工的情形，属于可以主张的例外 |
实务中第三点经常成为关键。如果土地没能按期动工，原因是规划调整、配套未到位、审批环节卡住、征迁未完成，这些都属于可以举证的方向。因此在收到《闲置土地认定书》《收回国有土地使用权决定书》这类文书时，要及早整理能够说明「不是我不想动工」的证据——往来函件、报建申请与回复、规划调整公告、现场状况记录等。
四、程序上的几个抓手
这类案件的程序抓手，集中在三处：
一是审批层级。第五十八条要求报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。批准文件是否存在、由哪一级作出，是可以要求出示并核对的。
二是事实认定。无论是「公共利益需要」还是「连续二年未使用」，都是需要证据支撑的事实判断。认定闲置的事实基础是什么、有没有实地核查、有没有听取当事人意见，都是可以追问的环节。
三是文书与告知。取消或者收回土地使用权，对当事人权利影响重大，行政机关应当作出书面决定并依法送达、告知救济途径。如果只有口头通知、会议纪要、或者以「协商」为名要求签署放弃权利的承诺，都不构成合法的处理方式。
五、不服怎么走：先分清是不是复议前置
救济路径要按事项性质分开判断。
如果争议的实质是已经依法取得的自然资源使用权被侵犯，属于复议前置。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第二项规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。收回国有土地使用权的决定，通常落在这个范围里。
如果是不履行法定职责（例如申请办理续期、申请动工审批长期不答复），同条第一款第三项同样把未履行法定职责的情形纳入复议前置，路径也是先复议。
期限上，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，直接起诉应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年、其他案件超过五年的，人民法院不予受理。行政复议申请期限为自知道或者应当知道行政行为之日起六十日内，不能与六个月混算。
六、可以自查的六个点
| 自查点 | 要看什么 |
|---|---|
| 援引的是第五十八条哪一项 | 决定书上写明的法律依据，直接决定「有没有补偿」 |
| 批准机关是谁 | 是否报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准 |
| 期限是否届满 | 出让合同、划拨文件的约定时间与实际情况 |
| 闲置认定的起算与证据 | 动工开发日期如何确定，是否有政府方原因 |
| 地上建筑物与投入怎么处理 | 是否与土地一并处置，是否单列补偿 |
| 文书是否送达、是否告知救济途径 | 决定书、送达凭证、告知内容 |
把这篇收一句：收回国有土地使用权是按情形区分的——公共利益需要的那一类应当给予适当补偿；闲置处置是另一条线，一年缴闲置费、连续二年可无偿收回，但政府方原因属于可以主张的例外；接到决定先核情形与批准层级，再算期限。
我们只代理原告、申请人一方。
福建权诉律师事务所由主任叶林律师亲办；叶林律师2010年起执业，主要办理行政诉讼案件，为福建省律师协会认定的行政法专业律师，受聘为福建省司法厅备案审查专家库专家，经办过最高人民法院再审与申诉、福建省人民政府行政复议、福建省高级人民法院诉讼，以及国务院裁决等程序。
常见问题
政府收回国有土地使用权一定要给补偿吗？
要区分情形。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条列举了四种可以收回国有土地使用权的情形，其中只有第（一）项——为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的——该条明确「对土地使用权人应当给予适当补偿」。其余三项，条文未规定补偿。所以接到收回决定，第一步是看决定书援引的是哪一项。
土地被认定为闲置要无偿收回，有办法抗辩吗？
《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。抗辩方向通常集中在两点：一是闲置状态是否「连续」以及动工开发日期如何起算；二是未能动工是否因政府或政府有关部门的行为、不可抗力等造成。因此在收到相关文书前就应开始收集报建、往来函件、规划调整等证据。
城市规划区内的房地产开发用地闲置，适用同样的期限吗？
不完全相同。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。也就是说这类用地的闲置认定与处置适用专门规定，不能直接照搬耕地闲置的那套期限。
对收回决定不服，能不能直接起诉？
通常应当先申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第二项规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的可以再向人民法院提起行政诉讼；同款第三项把未履行法定职责的情形也纳入复议前置。
起诉和申请复议的期限各是多少？
行政复议申请期限为自知道或者应当知道行政行为之日起六十日内。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，直接起诉应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年、其他案件超过五年的，人民法院不予受理。两个期限不能混算，错过复议期限会直接影响后续诉讼。
在福建辦理徵地拆遷與土地類行政訴訟案件，有一類爭議常被當事人忽略，因為它不像強拆那樣激烈：手裡的國有土地使用權被收回，或者地被認定為「閒置」後要收繳、收回。這類爭議多發生在早年取得劃撥地、出讓地的企業，以及通過轉讓、繼承取得土地的個人身上。
它容易被忽略的原因是「名分」問題——很多人覺得地是當年政府批給我們的，怎麼還能收回去。但《中華人民共和國土地管理法》第五十八條確實規定了收回國有土地使用權的法定情形，同時也規定其中有一類情形必須給予補償，另外幾類不給。分清屬於哪一類，是這類案件的第一步。
一、收回國有土地使用權的四種法定情形
《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：
（一）為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的；
（二）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；
（三）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（四）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。
同條緊接着一句很關鍵：依照前款第（一）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。
把這兩段連起來看，就得到一張判斷表：
| 情形 | 是否補償 | 常見觸發場景 |
|---|---|---|
| （一）公共利益需要（含舊城區改建） | 應當給予適當補償 | 舊城改造、市政工程、公共設施建設需要用地 |
| （二）有償使用期限屆滿未續期或續期未獲批 | 條文未規定補償 | 出讓合同到期，未申請續期或者申請被駁回 |
| （三）單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥土地 | 條文未規定補償 | 劃撥地使用者主體消亡或者遷走 |
| （四）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢 | 條文未規定補償 | 專用線、礦區報廢后的土地處置 |
所以接到「收回」通知後，第一件事不是討論補多少，而是先確定對方援引的是哪一項。援引第（一）項卻按其他項處理、不給補償，或者援引其他項卻實質上是為了公共利益用地，都屬於可以主張的問題。
還有一點要注意：第五十八條的表述是「報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准」。這是一道審批程序，不是一個部門內部決定。如果收回決定沒有經過相應層級批准，程序上就存在瑕疵。
二、「適當補償」包含哪些內容
條文寫的是「適當補償」，沒有給計算公式。實務中可行的思路是回到被收回權益本身：土地使用權剩餘年限、當時取得土地的成本與投入、地上建築物與構築物的處理、搬遷與停產停業影響。主張時把這幾項分列，比只提一個總數要好——分列的好處是每一項都能獨立接受檢驗，即使某一項不被採納，其他項仍可成立。
需要提醒的是：對舊城區改建這類情形，除了收回土地，往往還涉及房屋徵收，兩套程序並行時，補償項目的名稱、口徑和依據不是同一套。既涉及國有土地使用權收回、又涉及國有土地上房屋徵收的，應當把兩條線分別對照，避免把房屋徵收的補償項目當作土地收回的補償項目去談。
三、閒置土地：一年繳閒置費，連續二年可無償收回
與「收回」並列的另一條線是閒置土地的處置。《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定，禁止任何單位和個人閒置、荒蕪耕地；已經辦理審批手續的非農業建設佔用耕地，一年內不用而又可以耕種並收穫的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閒置費；連續二年未使用的，經原批准機關批准，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。
同條還規定，在城市規劃區範圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閒置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。也就是說，房地產開發用地的閒置認定與處置，走的是另一套專門規則，不能直接套用耕地閒置的那套期限。
這一條裡有三個細節值得記牢：
| 細節 | 為什麼重要 |
|---|---|
| 「一年以上未動工建設」的起算點 | 通常與約定的動工開發日期相關，而不是從籤合同或者交地之日起隨意起算 |
| 「連續二年未使用」的認定 | 要求連續狀態，中間是否動工、是否辦理過手續，直接影響認定 |
| 「無償收回」的例外 | 因政府或者政府有關部門的行為、不可抗力等導致未能動工的情形，屬於可以主張的例外 |
實務中第三點經常成為關鍵。如果土地沒能按期動工，原因是規劃調整、配套未到位、審批環節卡住、徵遷未完成，這些都屬於可以舉證的方向。因此在收到《閒置土地認定書》《收回國有土地使用權決定書》這類文書時，要及早整理能夠說明「不是我不想動工」的證據——往來函件、報建申請與回覆、規劃調整公告、現場狀況記錄等。
四、程序上的幾個抓手
這類案件的程序抓手，集中在三處：
一是審批層級。第五十八條要求報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准。批准文件是否存在、由哪一級作出，是可以要求出示並核對的。
二是事實認定。無論是「公共利益需要」還是「連續二年未使用」，都是需要證據支撐的事實判斷。認定閒置的事實基礎是什麼、有沒有實地核查、有沒有聽取當事人意見，都是可以追問的環節。
三是文書與告知。取消或者收回土地使用權，對當事人權利影響重大，行政機關應當作出書面決定並依法送達、告知救濟途徑。如果只有口頭通知、會議紀要、或者以「協商」為名要求籤署放棄權利的承諾，都不構成合法的處理方式。
五、不服怎麼走：先分清是不是複議前置
救濟路徑要按事項性質分開判斷。
如果爭議的實質是已經依法取得的自然資源使用權被侵犯，屬於複議前置。《中華人民共和國行政複議法》第二十三條第一款第二項規定，對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服，申請人應當先向行政複議機關申請行政複議，對行政複議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。收回國有土地使用權的決定，通常落在這個範圍裡。
如果是不履行法定職責（例如申請辦理續期、申請動工審批長期不答覆），同條第一款第三項同樣把未履行法定職責的情形納入複議前置，路徑也是先複議。
期限上，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定，直接起訴應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出；因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年、其他案件超過五年的，人民法院不予受理。行政複議申請期限為自知道或者應當知道行政行為之日起六十日內，不能與六個月混算。
六、可以自查的六個點
| 自查點 | 要看什麼 |
|---|---|
| 援引的是第五十八條哪一項 | 決定書上寫明的法律依據，直接決定「有沒有補償」 |
| 批准機關是誰 | 是否報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准 |
| 期限是否屆滿 | 出讓合同、劃撥文件的約定時間與實際情況 |
| 閒置認定的起算與證據 | 動工開發日期如何確定，是否有政府方原因 |
| 地上建築物與投入怎麼處理 | 是否與土地一併處置，是否單列補償 |
| 文書是否送達、是否告知救濟途徑 | 決定書、送達憑證、告知內容 |
把這篇收一句：收回國有土地使用權是按情形區分的——公共利益需要的那一類應當給予適當補償；閒置處置是另一條線，一年繳閒置費、連續二年可無償收回，但政府方原因屬於可以主張的例外；接到決定先核情形與批准層級，再算期限。
我們只代理原告、申請人一方。
福建權訴律師事務所由主任葉林律師親辦；葉林律師2010年起執業，主要辦理行政訴訟案件，為福建省律師協會認定的行政法專業律師，受聘為福建省司法廳備案審查專家庫專家，經辦過最高人民法院再審與申訴、福建省人民政府行政複議、福建省高級人民法院訴訟，以及國務院裁決等程序。
常見問題
政府收回國有土地使用權一定要給補償嗎？
要區分情形。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條列舉了四種可以收回國有土地使用權的情形，其中只有第（一）項——為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的——該條明確「對土地使用權人應當給予適當補償」。其餘三項，條文未規定補償。所以接到收回決定，第一步是看決定書援引的是哪一項。
土地被認定為閒置要無償收回，有辦法抗辯嗎？
《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定，已經辦理審批手續的非農業建設佔用耕地，一年以上未動工建設的應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閒置費；連續二年未使用的，經原批准機關批准由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。抗辯方向通常集中在兩點：一是閒置狀態是否「連續」以及動工開發日期如何起算；二是未能動工是否因政府或政府有關部門的行為、不可抗力等造成。因此在收到相關文書前就應開始收集報建、往來函件、規劃調整等證據。
城市規劃區內的房地產開發用地閒置，適用同樣的期限嗎？
不完全相同。《中華人民共和國土地管理法》第三十七條明確，在城市規劃區範圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閒置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。也就是說這類用地的閒置認定與處置適用專門規定，不能直接照搬耕地閒置的那套期限。
對收回決定不服，能不能直接起訴？
通常應當先申請行政複議。《中華人民共和國行政複議法》第二十三條第一款第二項規定，對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服，申請人應當先向行政複議機關申請行政複議，對行政複議決定不服的可以再向人民法院提起行政訴訟；同款第三項把未履行法定職責的情形也納入複議前置。
起訴和申請複議的期限各是多少？
行政複議申請期限為自知道或者應當知道行政行為之日起六十日內。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定，直接起訴應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出；因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年、其他案件超過五年的，人民法院不予受理。兩個期限不能混算，錯過複議期限會直接影響後續訴訟。
本文所述为行政诉讼、征地拆迁等领域的一般性法律程序与适用介绍，不构成针对具体案件的法律意见。个案的处理方式、起诉期限与证据要求须结合案件具体情况判断，请勿仅凭本文自行处理。
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