很多当事人以为「不服行政决定就能直接去法院起诉」，不然。与征地拆迁领域一样，部分行政争议依法必须先申请复议，对复议决定不服才能提起行政诉讼，这就是「复议前置」。在行政诉讼与行政复议案件中，我们只代理原告、申请人一方。
误把前置案件直接送去法院，结果是裁定不予立案或者驳回起诉，期限也被耽误。下面把前置的法定情形、管辖、期限一次讲清。
复议前置的五类法定情形（第二十三条）
《行政复议法》第二十三条：
有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：
（一）对当场作出的行政处罚决定不服；
（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；
（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；
（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；
（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。
同条第二款还规定：对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。也就是说，如果你拿到的文书上没有这句提示，本身就是一个可以追问的点。
第一项：当场作出的行政处罚决定
「当场作出」指的是适用简易程序当场开具处罚决定的情形。判定它是不是当场处罚，看两条门槛：
- 一般行政处罚：《行政处罚法》第五十一条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的，可以当场作出行政处罚决定。
- 治安管理处罚：《治安管理处罚法》第一百一十九条规定，事实清楚、证据确凿，处警告或者五百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。
所以路边违停被贴条、小额罚款当场开单，这类决定属于复议前置，要先申请复议。而走普通程序作出的大额罚款、吊销许可证件等决定，不属于复议前置，可以直接起诉。
第二项：侵犯已依法取得的自然资源所有权或使用权的决定
这一项与征地拆迁、土地权属争议关系紧密。土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，如果已经依法取得，而机关作出侵犯该权利的决定（例如权属确认决定、收回决定），当事人应当先申请复议。
实务上要区分两件事：一是「确权类决定」适用复议前置；二是「征收决定及其补偿决定」属于《行政复议法》第十一条第五项列明的复议范围，但并不在第二十三条的复议前置清单里，可以直接起诉。这个区分很容易走错，判断时以行为类型为准，不要以机关名称为准。
第三项：认为行政机关未履行法定职责
举报违法后部门不查处、申请公安机关保护人身财产安全后不答复，这类「不作为」争议属于复议前置。相关配套规则有两条：
- 等待期：《行政诉讼法》第四十七条规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，可以提起诉讼；法律、法规对履行职责期限另有规定的，从其规定。在紧急情况下请求履行职责而不履行的，提起诉讼不受两个月期限限制。
- 举证责任：《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据；但被告应当依职权主动履行法定职责的，或者原告因正当理由不能提供证据的除外。
还要注意一个区分：前置的是「不履行职责」本身。如果机关作出了具体决定（例如作出了处罚决定、作出了不予许可决定），争议对象就变成了那个决定，是否前置要看该决定是否落在第二十三条的清单里。
第四项：申请政府信息公开，行政机关不予公开
这一项限定在「不予公开」这种答复类型上。实践中，信息公开答复有好几种形式：明确不予公开、答复「信息不存在」、答复「属于过程性信息」、答复「不属于本机关掌握」、要求补正、逾期不答复等。是否都属于复议前置，存在不同理解。
稳妥的做法是：只要答复实质上是「不予公开」（包括以「不属于政府信息」「过程性信息」「内部信息」等理由拒绝提供），就先申请复议，不要直接起诉。这样既不耽误期限，也不至于因程序选择错误被驳回。
第五项：其他法律、行政法规规定的前置情形
这一项是兜底条款。个别专门法（例如税收征管领域的纳税争议）另有「先复议」的规定，遇到具体领域时要回头查该领域的专门法。
不属于前置的：可以直接起诉
把清单反过来看更清楚。以下常见争议不属于复议前置，可以直接向法院起诉：
| 争议类型 | 是否复议前置 | 依据 |
|---|---|---|
| 当场作出的行政处罚决定 | 是 | 第二十三条第一项 |
| 普通程序作出的罚款、吊销许可证件等处罚决定 | 否 | 不在第二十三条清单内 |
| 行政强制措施（查封、扣押等） | 否 | 属第十一条第二项复议范围，非前置 |
| 征收征用决定及其补偿决定 | 否 | 属第十一条第五项复议范围，非前置 |
| 行政许可不予许可或者不予答复 | 否 | 属第十一条第三项复议范围，非前置 |
| 认为未履行法定职责 | 是 | 第二十三条第三项 |
| 政府信息公开不予公开 | 是 | 第二十三条第四项 |
| 赔偿决定或者不予赔偿决定 | 否 | 属第十一条第六项复议范围，非前置 |
复议管辖：向哪一级、哪个机关提（第二十四条）
选对复议机关，与选对救济路径同样重要。《行政复议法》第二十四条规定，县级以上地方各级人民政府管辖对本级人民政府工作部门、下一级人民政府、本级人民政府依法设立的派出机关，以及本级人民政府或者其工作部门管理的授权组织的行政行为不服的案件。
落到福建的实际操作上，可以这样记：对市、县两级政府某个局（部门）的行为不服，原则上向该部门的本级人民政府申请复议；对乡镇人民政府、县级人民政府的行为不服，向上一级人民政府申请复议。此外还有两处特别规则：
- 垂直领导机关：对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关，以及税务和国家安全机关的行政行为不服，向上一级主管部门申请行政复议（第二十七条）。
- 省级政府复议决定的再救济：对省、自治区、直辖市人民政府依照第二十四条第二款作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依法作出最终裁决（第二十六条）。
两套时钟别搞混
复议与诉讼各有一套期限。归纳成一张表：
| 事项 | 期限 | 依据 |
|---|---|---|
| 申请行政复议 | 自知道或者应当知道行为之日起六十日内；机关未告知复议权利、复议机关和申请期限的，自知道这些事项之日起算，但最长不超过一年 | 行政复议法第二十条 |
| 复议最长保护期 | 因不动产超过二十年、其他超过五年的不予受理 | 行政复议法第二十一条 |
| 不服复议决定起诉 | 收到复议决定书之日起十五日内；复议机关逾期不作决定的，自复议期满之日起十五日内 | 行政诉讼法第四十五条 |
| 直接起诉 | 自知道或者应当知道之日起六个月内 | 行政诉讼法第四十六条 |
| 起诉最长保护期 | 因不动产超过二十年、其他超过五年不予受理 | 行政诉讼法第四十六条第二款 |
| 复议机关办案期限 | 普通程序自受理之日起六十日（情况复杂经批准可延长，最多不超过三十日）；简易程序三十日 | 行政复议法第六十二条 |
| 复议机关受理审查 | 收到申请后五日内审查；审查期限届满未作不予受理决定的，届满之日起视为受理 | 行政复议法第三十条 |
复议能给出的结论也不止一种：主要事实不清、证据不足，违反法定程序，适用依据不合法，或者超越职权、滥用职权的，决定撤销或者部分撤销（第六十四条）；
事实清楚、证据确凿、程序合法但内容不适当，或者未正确适用依据的，决定变更（第六十三条）；情形变化的，可以确认违法（第六十五条）或者确认无效（第六十七条）；
被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行（第六十六条）；认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持（第六十八条）。
误把前置案件直接起诉，会怎样
后果主要有两层。一是程序上会被挡回：法院对不符合起诉条件的，按《行政诉讼法》第五十一条作出不予立案的裁定，裁定书应当载明理由；
已经立案的，可能裁定驳回起诉。二是时间上的损失：来回折腾的过程里，六十日的复议期限可能已经过去，而《行政复议法》第二十九条又规定，复议机关已经依法受理的，在复议期间不得向法院起诉；
向法院起诉且法院已经依法受理的，不得申请行政复议——两条路不能并行。
如果已经走错，补救的方向是：尽快申请复议，同时把「因不属于自身原因耽误」的情形做成书证（例如法院的不予立案裁定书、受理凭证、退件记录）。《行政诉讼法》第四十八条对起诉期限规定了耽误扣除与延长，但那是诉讼环节的规则；复议环节遇到类似障碍，也要尽早提出并留痕。
我们的立场与办理方式
我们只代理原告、申请人一方。
福建权诉律师事务所由主任叶林律师亲办；叶林律师2010年起执业，主要办理行政诉讼案件，为福建省律师协会认定的行政法专业律师，受聘为福建省司法厅备案审查专家库专家，经办过最高人民法院再审与申诉、福建省人民政府行政复议、福建省高级人民法院诉讼，以及国务院裁决等程序。
常见问题
所有行政案件都要先复议吗？
不是。只有《行政复议法》第二十三条列举的几类（当场作出的行政处罚决定、侵犯已依法取得的自然资源所有权或使用权的决定、认为未履行法定职责、政府信息公开不予公开，以及法律法规规定的其他情形）才需先复议；其余通常可以直接起诉。
复议前置案件我直接起诉了会怎样？
法院对不符合起诉条件的会裁定不予立案（裁定书应载明理由），已立案的可能驳回起诉；而且六十日的复议期限可能因此被耽误。补救方向是尽快申请复议，并把造成耽误的凭证留好。
复议该向哪个机关提？
对市、县两级政府工作部门的行为不服，原则上向该部门的本级人民政府申请复议（行政复议法第二十四条）；对垂直领导的行政机关以及税务、国家安全机关，向上一级主管部门申请（第二十七条）。
复议期限过了还能起诉吗？
要看情形。直接起诉的期限为知道或应当知道之日起六个月内（行政诉讼法第四十六条）；若因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误，被耽误的时间不计算在期限内（第四十八条）。是否成立需结合凭证判断。
很多當事人以為「不服行政決定就能直接去法院起訴」，不然。與徵地拆遷領域一樣，部分行政爭議依法必須先申請複議，對複議決定不服才能提起行政訴訟，這就是「複議前置」。在行政訴訟與行政複議案件中，我們只代理原告、申請人一方。
誤把前置案件直接送去法院，結果是裁定不予立案或者駁回起訴，期限也被耽誤。下面把前置的法定情形、管轄、期限一次講清。
複議前置的五類法定情形（第二十三條）
《行政複議法》第二十三條：
有下列情形之一的，申請人應當先向行政複議機關申請行政複議，對行政複議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：
（一）對當場作出的行政處罰決定不服；
（二）對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服；
（三）認為行政機關存在本法第十一條規定的未履行法定職責情形；
（四）申請政府信息公開，行政機關不予公開；
（五）法律、行政法規規定應當先向行政複議機關申請行政複議的其他情形。
同條第二款還規定：對前款規定的情形，行政機關在作出行政行為時應當告知公民、法人或者其他組織先向行政複議機關申請行政複議。也就是說，如果你拿到的文書上沒有這句提示，本身就是一個可以追問的點。
第一項：當場作出的行政處罰決定
「當場作出」指的是適用簡易程序當場開具處罰決定的情形。判定它是不是當場處罰，看兩條門檻：
- 一般行政處罰：《行政處罰法》第五十一條規定，違法事實確鑿並有法定依據，對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的，可以當場作出行政處罰決定。
- 治安管理處罰：《治安管理處罰法》第一百一十九條規定，事實清楚、證據確鑿，處警告或者五百元以下罰款的，可以當場作出治安管理處罰決定。
所以路邊違停被貼條、小額罰款當場開單，這類決定屬於複議前置，要先申請複議。而走普通程序作出的大額罰款、吊銷許可證件等決定，不屬於複議前置，可以直接起訴。
第二項：侵犯已依法取得的自然資源所有權或使用權的決定
這一項與徵地拆遷、土地權屬爭議關係緊密。土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權，如果已經依法取得，而機關作出侵犯該權利的決定（例如權屬確認決定、收回決定），當事人應當先申請複議。
實務上要區分兩件事：一是「確權類決定」適用複議前置；二是「徵收決定及其補償決定」屬於《行政複議法》第十一條第五項列明的複議範圍，但並不在第二十三條的複議前置清單裡，可以直接起訴。這個區分很容易走錯，判斷時以行為類型為準，不要以機關名稱為準。
第三項：認為行政機關未履行法定職責
舉報違法後部門不查處、申請公安機關保護人身財產安全後不答覆，這類「不作為」爭議屬於複議前置。相關配套規則有兩條：
- 等待期：《行政訴訟法》第四十七條規定，申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，可以提起訴訟；法律、法規對履行職責期限另有規定的，從其規定。在緊急情況下請求履行職責而不履行的，提起訴訟不受兩個月期限限制。
- 舉證責任：《行政訴訟法》第三十八條規定，在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據；但被告應當依職權主動履行法定職責的，或者原告因正當理由不能提供證據的除外。
還要注意一個區分：前置的是「不履行職責」本身。如果機關作出了具體決定（例如作出了處罰決定、作出了不予許可決定），爭議對象就變成了那個決定，是否前置要看該決定是否落在第二十三條的清單裡。
第四項：申請政府信息公開，行政機關不予公開
這一項限定在「不予公開」這種答覆類型上。實踐中，信息公開答覆有好幾種形式：明確不予公開、答覆「信息不存在」、答覆「屬於過程性信息」、答覆「不屬於本機關掌握」、要求補正、逾期不答覆等。是否都屬於複議前置，存在不同理解。
穩妥的做法是：只要答覆實質上是「不予公開」（包括以「不屬於政府信息」「過程性信息」「內部信息」等理由拒絕提供），就先申請複議，不要直接起訴。這樣既不耽誤期限，也不至於因程序選擇錯誤被駁回。
第五項：其他法律、行政法規規定的前置情形
這一項是兜底條款。個別專門法（例如稅收徵管領域的納稅爭議）另有「先複議」的規定，遇到具體領域時要回頭查該領域的專門法。
不屬於前置的：可以直接起訴
把清單反過來看更清楚。以下常見爭議不屬於複議前置，可以直接向法院起訴：
| 爭議類型 | 是否複議前置 | 依據 |
|---|---|---|
| 當場作出的行政處罰決定 | 是 | 第二十三條第一項 |
| 普通程序作出的罰款、吊銷許可證件等處罰決定 | 否 | 不在第二十三條清單內 |
| 行政強制措施（查封、扣押等） | 否 | 屬第十一條第二項複議範圍，非前置 |
| 徵收徵用決定及其補償決定 | 否 | 屬第十一條第五項複議範圍，非前置 |
| 行政許可不予許可或者不予答覆 | 否 | 屬第十一條第三項複議範圍，非前置 |
| 認為未履行法定職責 | 是 | 第二十三條第三項 |
| 政府信息公開不予公開 | 是 | 第二十三條第四項 |
| 賠償決定或者不予賠償決定 | 否 | 屬第十一條第六項複議範圍，非前置 |
複議管轄：向哪一級、哪個機關提（第二十四條）
選對複議機關，與選對救濟路徑同樣重要。《行政複議法》第二十四條規定，縣級以上地方各級人民政府管轄對本級人民政府工作部門、下一級人民政府、本級人民政府依法設立的派出機關，以及本級人民政府或者其工作部門管理的授權組織的行政行為不服的案件。
落到福建的實際操作上，可以這樣記：對市、縣兩級政府某個局（部門）的行為不服，原則上向該部門的本級人民政府申請複議；對鄉鎮人民政府、縣級人民政府的行為不服，向上一級人民政府申請複議。此外還有兩處特別規則：
- 垂直領導機關：對海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的行政機關，以及稅務和國家安全機關的行政行為不服，向上一級主管部門申請行政複議（第二十七條）。
- 省級政府複議決定的再救濟：對省、自治區、直轄市人民政府依照第二十四條第二款作出的行政複議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院依法作出最終裁決（第二十六條）。
兩套時鐘別搞混
複議與訴訟各有一套期限。歸納成一張表：
| 事項 | 期限 | 依據 |
|---|---|---|
| 申請行政複議 | 自知道或者應當知道行為之日起六十日內；機關未告知複議權利、複議機關和申請期限的，自知道這些事項之日起算，但最長不超過一年 | 行政複議法第二十條 |
| 複議最長保護期 | 因不動產超過二十年、其他超過五年的不予受理 | 行政複議法第二十一條 |
| 不服複議決定起訴 | 收到複議決定書之日起十五日內；複議機關逾期不作決定的，自複議期滿之日起十五日內 | 行政訴訟法第四十五條 |
| 直接起訴 | 自知道或者應當知道之日起六個月內 | 行政訴訟法第四十六條 |
| 起訴最長保護期 | 因不動產超過二十年、其他超過五年不予受理 | 行政訴訟法第四十六條第二款 |
| 複議機關辦案期限 | 普通程序自受理之日起六十日（情況複雜經批准可延長，最多不超過三十日）；簡易程序三十日 | 行政複議法第六十二條 |
| 複議機關受理審查 | 收到申請後五日內審查；審查期限屆滿未作不予受理決定的，屆滿之日起視為受理 | 行政複議法第三十條 |
複議能給出的結論也不止一種：主要事實不清、證據不足，違反法定程序，適用依據不合法，或者超越職權、濫用職權的，決定撤銷或者部分撤銷（第六十四條）；
事實清楚、證據確鑿、程序合法但內容不適當，或者未正確適用依據的，決定變更（第六十三條）；情形變化的，可以確認違法（第六十五條）或者確認無效（第六十七條）；
被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行（第六十六條）；認定事實清楚、證據確鑿、適用依據正確、程序合法、內容適當的，決定維持（第六十八條）。
誤把前置案件直接起訴，會怎樣
後果主要有兩層。一是程序上會被擋回：法院對不符合起訴條件的，按《行政訴訟法》第五十一條作出不予立案的裁定，裁定書應當載明理由；
已經立案的，可能裁定駁回起訴。二是時間上的損失：來回折騰的過程裡，六十日的複議期限可能已經過去，而《行政複議法》第二十九條又規定，複議機關已經依法受理的，在複議期間不得向法院起訴；
向法院起訴且法院已經依法受理的，不得申請行政複議——兩條路不能並行。
如果已經走錯，補救的方向是：儘快申請複議，同時把「因不屬於自身原因耽誤」的情形做成書證（例如法院的不予立案裁定書、受理憑證、退件記錄）。《行政訴訟法》第四十八條對起訴期限規定了耽誤扣除與延長，但那是訴訟環節的規則；複議環節遇到類似障礙，也要儘早提出並留痕。
我們的立場與辦理方式
我們只代理原告、申請人一方。
福建權訴律師事務所由主任葉林律師親辦；葉林律師2010年起執業，主要辦理行政訴訟案件，為福建省律師協會認定的行政法專業律師，受聘為福建省司法廳備案審查專家庫專家，經辦過最高人民法院再審與申訴、福建省人民政府行政複議、福建省高級人民法院訴訟，以及國務院裁決等程序。
常見問題
所有行政案件都要先複議嗎？
不是。只有《行政複議法》第二十三條列舉的幾類（當場作出的行政處罰決定、侵犯已依法取得的自然資源所有權或使用權的決定、認為未履行法定職責、政府信息公開不予公開，以及法律法規規定的其他情形）才需先複議；其餘通常可以直接起訴。
複議前置案件我直接起訴了會怎樣？
法院對不符合起訴條件的會裁定不予立案（裁定書應載明理由），已立案的可能駁回起訴；而且六十日的複議期限可能因此被耽誤。補救方向是儘快申請複議，並把造成耽誤的憑證留好。
複議該向哪個機關提？
對市、縣兩級政府工作部門的行為不服，原則上向該部門的本級人民政府申請複議（行政複議法第二十四條）；對垂直領導的行政機關以及稅務、國家安全機關，向上一級主管部門申請（第二十七條）。
複議期限過了還能起訴嗎？
要看情形。直接起訴的期限為知道或應當知道之日起六個月內（行政訴訟法第四十六條）；若因不可抗力或者其他不屬於自身的原因耽誤，被耽誤的時間不計算在期限內（第四十八條）。是否成立需結合憑證判斷。
本文所述为行政诉讼、征地拆迁等领域的一般性法律程序与适用介绍，不构成针对具体案件的法律意见。个案的处理方式、起诉期限与证据要求须结合案件具体情况判断，请勿仅凭本文自行处理。
閱讀提示本文所述為行政訴訟、徵地拆遷等領域的一般性法律程序與適用介紹，不構成針對具體案件的法律意見。個案的處理方式、起訴期限與證據要求須結合案件具體情況判斷，請勿僅憑本文自行處理。