在福建，和行政机关、征地拆迁实施单位、处罚机关发生纠纷，很多人第一反应是「民告官肯定告不赢」。但在讨论输赢之前，有一道更前面的门：这件事能不能告。行政诉讼的受案范围是法定的，分清「能告」和「不能告」，比纠结结果更关键。在行政诉讼与行政复议案件中，我们只代理原告、申请人一方。
应当受理的十二类案件（第十二条）
《行政诉讼法》第十二条列举了属于人民法院受案范围的行政案件，大体可归为十二类：
- 对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
- 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
- 申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政许可决定不服的；
- 对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政确认决定不服的；
- 对征收、征用决定不服或者对征收、征用补偿决定不服的；
- 申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的（即履职类）；
- 认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
- 认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
- 认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
- 认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
- 认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的；
- 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，以及对行政复议决定不服的。
归纳一句话：凡是行政机关的具体行为侵害了人身权、财产权等合法权益，基本都在可诉范围内。征地拆迁案件通常落在第五项（征收决定、补偿决定）与第二项（违法强制措施）；行政处罚案件落在第一项；不给答复的落在第三项与第六项。
明确不受理的四类（第十三条）
《行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理下列事项：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（即抽象行政行为）；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定（内部人事管理）；法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
这里最容易误读的是第二项。它说的是规范性文件本身不能单独起诉，而不是「凡是依据文件的处理结果都不能诉」。区政府发布一份《征收补偿实施办法》，你不能只针对这份文件起诉；但依据这份文件作出的具体补偿决定、强制拆除行为，照样可以告。这一点是很多当事人的认知盲区。
还有一串「不属受案范围」的情形（司法解释）
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》在受案范围上做了进一步限定，列举了多类不属于行政诉讼受案范围的行为，其中与行政实务关系最密切的有：
- 过程性行为——行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为；
- 信访行为——行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
- 重复处理行为——驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
- 内部层级监督行为——上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
- 不产生外部法律效力的行为——行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
- 行政指导行为，以及调解行为、法律规定的仲裁行为。
这几类为什么重要？因为它们恰好是当事人最常「想告」的对象。举例来说，征地拆迁中先发的《征收土地预公告》《社会稳定风险评估意见》，性质上多属于过程性行为；向上级机关写信反映情况得到的答复，多属于信访行为；上级机关督促下级整改的通知，多属于内部层级监督。这些行为本身往往不可诉。但请记住：过程性行为不可诉，不等于最终的征收决定、补偿决定不可诉；信访答复不可诉，不等于原始的那个行政行为不可诉。告错对象，是这类案件最常见的失败原因。
受案范围的边界在哪：两把尺子
判断能不能立上案，实际就是用两把尺子量：
- 尺子一：争议对象是「具体行政行为」还是「抽象规则 / 内部行为」。前者可诉，后者需要转化为对具体行为、具体结果的起诉。
- 尺子二：你的「人身权、财产权等合法权益」是否受到实际影响。行政机关对权利义务不产生实际影响的行为，通常不进入受案范围；而强拆、扣押、断水断电逼迁这类直接触及财产与居住的行为，影响是实实在在的。
很多当事人卡在的不是「不能告」，而是「告错了对象」。把被告的行为具体写清楚——哪天、谁、做了什么、动了你的什么权利——比泛泛地写「某区政府违法」更容易过立案这一关。
起诉的四项条件
能不能立案，除了「属于受案范围」还要看起诉条件。《行政诉讼法》第四十九条要求：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织（即与被诉行政行为有利害关系）；
有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。四项条件缺一不可，其中「有明确的被告」和「属于受诉人民法院管辖」是实务中最容易踩空的两项——被告写成了内设机构、派出机构，或者起诉到了没有管辖权的法院，都会导致补充、移送或者不予立案。
立案环节的规则：登记立案与不予立案
《行政诉讼法》第五十一条把立案阶段的规则规定得很细：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案；不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定，裁定书应当载明不予立案的理由，原告对裁定不服的，可以提起上诉。
同条还有保护性规定：起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状；对于不接收起诉状、接收后不出具书面凭证，以及不一次性告知需要补正内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
如果出现「既不立案，又不作出不予立案裁定」的情况，第五十二条还给了出口：当事人可以向上一级人民法院起诉；上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。
附带审查：规范性文件不能单独告，但可以附带请求审查
第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；但上述规范性文件不含规章。这一条把「文件能不能告」的问题落到了实处：不能单独告，但可以在告具体行为时把文件一并拉进审查范围。
两条期限，以及复议前置
算期限时要记两组数字：申请行政复议一般为自知道或者应当知道行政行为之日起六十日内（《行政复议法》第二十条），未告知复议权利、复议机关和申请期限的，申请期限自知道或者应当知道这些事项之日起计算，但自知道或者应当知道行为内容之日起最长不得超过一年；直接提起行政诉讼一般为六个月内（《行政诉讼法》第四十六条），对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内起诉（第四十五条）。
还有一点必须在起诉前判断清楚——复议前置。《行政复议法》第二十三条列举了应当先申请行政复议的情形：对当场作出的行政处罚决定不服；对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；认为行政机关存在该法第十一条规定的未履行法定职责情形；申请政府信息公开，行政机关不予公开；法律、行政法规规定应当先申请行政复议的其他情形。落入这几类而径直起诉，可能被裁定不予立案。复议期间也不得向人民法院提起行政诉讼（第二十九条）。管辖上，对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的行政行为不服，一般向本级人民政府申请复议（第二十四条）。
立案不被受理怎么办
第一步，看裁定载明的理由，是「不属于受案范围」「被告不适格」「不属于本院管辖」还是「超过起诉期限」。第二步，按理由分别处理：受案范围问题，考虑转换被诉对象（告具体决定而不是告文件、告原始行为而不是告信访答复）；被告或管辖问题，及时更正并重新提交；期限问题，梳理起算点与扣除期间。第三步，裁定不予立案或驳回起诉的，原告可以在法定期限内上诉——裁定书的上诉期是送达之日起十日（《行政诉讼法》第八十五条）。
我们的立场与办理方式
我们只代理原告、申请人一方。
福建权诉律师事务所由主任叶林律师亲办；叶林律师2010年起执业，主要办理行政诉讼案件，为福建省律师协会认定的行政法专业律师，受聘为福建省司法厅备案审查专家库专家，经办过最高人民法院再审与申诉、福建省人民政府行政复议、福建省高级人民法院诉讼，以及国务院裁决等程序。
常见问题
对区政府发的红头文件不服，能单独起诉这份文件吗？
不能单独起诉。行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果在告具体行政行为时认为该行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以一并请求对该规范性文件进行审查，不过该规范性文件不含规章。
向上级机关反映情况得到的答复，能不能告？
一般不作为行政诉讼受案范围处理。行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及上级行政机关基于内部层级监督关系作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，通常不属于受案范围。但原始的行政行为——比如那份补偿决定、那次强制拆除——仍可依法起诉，关键是告对对象。
征收土地预公告、社会稳定风险评估这些能不能告？
这些通常属于过程性行为，即为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，一般不单独作为受案对象。可诉的一般是最终的征收决定、征地补偿安置决定、补偿决定，以及实际实施的强制拆除行为。核查时应该沿程序往后找「产生了终局性处理效果的那份文书」。
起诉被裁定不予立案，还有办法吗？
有。裁定书应当载明不予立案的理由，原告对裁定不服可以提起上诉，裁定书的上诉期限为送达之日起十日。此外，人民法院既不立案又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉，上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。
在福建，和行政機關、徵地拆遷實施單位、處罰機關發生糾紛，很多人第一反應是「民告官肯定告不贏」。但在討論輸贏之前，有一道更前面的門：這件事能不能告。行政訴訟的受案範圍是法定的，分清「能告」和「不能告」，比糾結結果更關鍵。在行政訴訟與行政複議案件中，我們只代理原告、申請人一方。
應當受理的十二類案件（第十二條）
《行政訴訟法》第十二條列舉了屬於人民法院受案範圍的行政案件，大體可歸為十二類：
- 對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；
- 對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；
- 申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答覆，或者對行政許可決定不服的；
- 對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政確認決定不服的；
- 對徵收、徵用決定不服或者對徵收、徵用補償決定不服的；
- 申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的（即履職類）；
- 認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；
- 認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；
- 認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；
- 認為行政機關沒有依法支付撫卹金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；
- 認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等行政協議的；
- 認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的，以及對行政複議決定不服的。
歸納一句話：凡是行政機關的具體行為侵害了人身權、財產權等合法權益，基本都在可訴範圍內。徵地拆遷案件通常落在第五項（徵收決定、補償決定）與第二項（違法強制措施）；行政處罰案件落在第一項；不給答覆的落在第三項與第六項。
明確不受理的四類（第十三條）
《行政訴訟法》第十三條規定，人民法院不受理下列事項：國防、外交等國家行為；行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令（即抽象行政行為）；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定（內部人事管理）；法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。
這裡最容易誤讀的是第二項。它說的是規範性文件本身不能單獨起訴，而不是「凡是依據文件的處理結果都不能訴」。區政府發佈一份《徵收補償實施辦法》，你不能只針對這份文件起訴；但依據這份文件作出的具體補償決定、強制拆除行為，照樣可以告。這一點是很多當事人的認知盲區。
還有一串「不屬受案範圍」的情形（司法解釋）
《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》在受案範圍上做了進一步限定，列舉了多類不屬於行政訴訟受案範圍的行為，其中與行政實務關係最密切的有：
- 過程性行為——行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等行為；
- 信訪行為——行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、複核意見等行為；
- 重複處理行為——駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為；
- 內部層級監督行為——上級行政機關基於內部層級監督關係對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；
- 不產生外部法律效力的行為——行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；
- 行政指導行為，以及調解行為、法律規定的仲裁行為。
這幾類為什麼重要？因為它們恰好是當事人最常「想告」的對象。舉例來說，徵地拆遷中先發的《徵收土地預公告》《社會穩定風險評估意見》，性質上多屬於過程性行為；向上級機關寫信反映情況得到的答覆，多屬於信訪行為；上級機關督促下級整改的通知，多屬於內部層級監督。這些行為本身往往不可訴。但請記住：過程性行為不可訴，不等於最終的徵收決定、補償決定不可訴；信訪答覆不可訴，不等於原始的那個行政行為不可訴。告錯對象，是這類案件最常見的失敗原因。
受案範圍的邊界在哪：兩把尺子
判斷能不能立上案，實際就是用兩把尺子量：
- 尺子一：爭議對象是「具體行政行為」還是「抽象規則 / 內部行為」。前者可訴，後者需要轉化為對具體行為、具體結果的起訴。
- 尺子二：你的「人身權、財產權等合法權益」是否受到實際影響。行政機關對權利義務不產生實際影響的行為，通常不進入受案範圍；而強拆、扣押、斷水斷電逼遷這類直接觸及財產與居住的行為，影響是實實在在的。
很多當事人卡在的不是「不能告」，而是「告錯了對象」。把被告的行為具體寫清楚——哪天、誰、做了什麼、動了你的什麼權利——比泛泛地寫「某區政府違法」更容易過立案這一關。
起訴的四項條件
能不能立案，除了「屬於受案範圍」還要看起訴條件。《行政訴訟法》第四十九條要求：原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織（即與被訴行政行為有利害關係）；
有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實根據；屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。四項條件缺一不可，其中「有明確的被告」和「屬於受訴人民法院管轄」是實務中最容易踩空的兩項——被告寫成了內設機構、派出機構，或者起訴到了沒有管轄權的法院，都會導致補充、移送或者不予立案。
立案環節的規則：登記立案與不予立案
《行政訴訟法》第五十一條把立案階段的規則規定得很細：人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案；對當場不能判定是否符合起訴條件的，應當接收起訴狀，出具註明收到日期的書面憑證，並在七日內決定是否立案；不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定，裁定書應當載明不予立案的理由，原告對裁定不服的，可以提起上訴。
同條還有保護性規定：起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，並一次性告知當事人需要補正的內容，不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀；對於不接收起訴狀、接收後不出具書面憑證，以及不一次性告知需要補正內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
如果出現「既不立案，又不作出不予立案裁定」的情況，第五十二條還給了出口：當事人可以向上一級人民法院起訴；上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。
附帶審查：規範性文件不能單獨告，但可以附帶請求審查
第五十三條規定：公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查；但上述規範性文件不含規章。這一條把「文件能不能告」的問題落到了實處：不能單獨告，但可以在告具體行為時把文件一併拉進審查範圍。
兩條期限，以及複議前置
算期限時要記兩組數字：申請行政複議一般為自知道或者應當知道行政行為之日起六十日內（《行政複議法》第二十條），未告知複議權利、複議機關和申請期限的，申請期限自知道或者應當知道這些事項之日起計算，但自知道或者應當知道行為內容之日起最長不得超過一年；直接提起行政訴訟一般為六個月內（《行政訴訟法》第四十六條），對複議決定不服的，可以在收到複議決定書之日起十五日內起訴（第四十五條）。
還有一點必須在起訴前判斷清楚——複議前置。《行政複議法》第二十三條列舉了應當先申請行政複議的情形：對當場作出的行政處罰決定不服；對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服；認為行政機關存在該法第十一條規定的未履行法定職責情形；申請政府信息公開，行政機關不予公開；法律、行政法規規定應當先申請行政複議的其他情形。落入這幾類而徑直起訴，可能被裁定不予立案。複議期間也不得向人民法院提起行政訴訟（第二十九條）。管轄上，對縣級以上地方各級人民政府工作部門作出的行政行為不服，一般向本級人民政府申請複議（第二十四條）。
立案不被受理怎麼辦
第一步，看裁定載明的理由，是「不屬於受案範圍」「被告不適格」「不屬於本院管轄」還是「超過起訴期限」。第二步，按理由分別處理：受案範圍問題，考慮轉換被訴對象（告具體決定而不是告文件、告原始行為而不是告信訪答覆）；被告或管轄問題，及時更正並重新提交；期限問題，梳理起算點與扣除期間。第三步，裁定不予立案或駁回起訴的，原告可以在法定期限內上訴——裁定書的上訴期是送達之日起十日（《行政訴訟法》第八十五條）。
我們的立場與辦理方式
我們只代理原告、申請人一方。
福建權訴律師事務所由主任葉林律師親辦；葉林律師2010年起執業，主要辦理行政訴訟案件，為福建省律師協會認定的行政法專業律師，受聘為福建省司法廳備案審查專家庫專家，經辦過最高人民法院再審與申訴、福建省人民政府行政複議、福建省高級人民法院訴訟，以及國務院裁決等程序。
常見問題
對區政府發的紅頭文件不服，能單獨起訴這份文件嗎？
不能單獨起訴。行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。但如果在告具體行政行為時認為該行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，可以一併請求對該規範性文件進行審查，不過該規範性文件不含規章。
向上級機關反映情況得到的答覆，能不能告？
一般不作為行政訴訟受案範圍處理。行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、複核意見等行為，以及上級行政機關基於內部層級監督關係作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為，通常不屬於受案範圍。但原始的行政行為——比如那份補償決定、那次強制拆除——仍可依法起訴，關鍵是告對對象。
徵收土地預公告、社會穩定風險評估這些能不能告？
這些通常屬於過程性行為，即為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等行為，一般不單獨作為受案對象。可訴的一般是最終的徵收決定、徵地補償安置決定、補償決定，以及實際實施的強制拆除行為。核查時應該沿程序往後找「產生了終局性處理效果的那份文書」。
起訴被裁定不予立案，還有辦法嗎？
有。裁定書應當載明不予立案的理由，原告對裁定不服可以提起上訴，裁定書的上訴期限為送達之日起十日。此外，人民法院既不立案又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴，上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。
本文所述为行政诉讼、征地拆迁等领域的一般性法律程序与适用介绍，不构成针对具体案件的法律意见。个案的处理方式、起诉期限与证据要求须结合案件具体情况判断，请勿仅凭本文自行处理。
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