申请政府信息公开，最常见的拒绝理由之一是「属于过程性信息（内部讨论、研究或审查中的信息），不予公开」。在福建，不少征地拆迁、规划许可相关的信息公开申请，都会被这样挡回来。但这类答复有明确的法律边界，不是机关说「过程性」就不能公开。在行政诉讼与行政复议案件中，我们只代理原告、申请人一方，也就是提出公开申请的这一方。
先看总原则：公开为常态，不公开为例外
《政府信息公开条例》第十三条规定，除第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开；行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。这一条的顺序很重要：先推定公开，再看是否落入三类例外。
三类例外分别是：
- 第十四条：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。
- 第十五条：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开；但第三方同意公开，或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
- 第十六条：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开；行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。
「过程性信息」的边界在哪里
第十六条用的是「可以不予公开」，而不是「不得公开」「一律不公开」。这是理解这类争议的钥匙：它给的是一项裁量权，不是一堵墙。裁量权的行使要能说明理由，也要受后面一句话的约束——法律法规规章规定应当公开的，从其规定。
判断一项信息是否真的还在「过程中」，通常看三个问题：
- 行政程序有没有终结？处于讨论、研究、审查阶段的信息带有过程属性；一旦程序终结、决定已经作出，相关材料的性质就会改变。
- 该信息是不是对外行政行为的依据？如果它是决定书、批复、许可的支撑材料，已经进入对外生效的行为内部，就不再是纯粹的内部讨论。
- 有没有落入第十四条、第十五条的法定豁免？以及是否属于能够作区分处理的情形。
实践中最容易站不住脚的，是把已经终结的程序里的关键材料、把已经作为对外决定依据的材料、把本应主动公开的材料，一律贴上「过程性」标签。
两条可以直接用来反驳第十六条的依据
第一条：动态调整机制。《政府信息公开条例》第十八条规定，行政机关应当建立健全政府信息管理动态调整机制，对本行政机关不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。也就是说，「当年不公开」并不等于「永远不公开」；如果机关从未做过定期评估审查、只是一句「属于过程性」就长期封存，本身就可以作为质疑点。
第二条：区分处理义务。《政府信息公开条例》第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。所以机关不能因为一份材料里夹了几页内部讨论内容，就把整份材料一并拒绝；能拆开的必须拆开给。
此外第四十条还规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及保存信息的实际情况确定提供形式；按照申请人要求的形式提供可能危及信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录。
征地拆迁场景下的常见争议
- 征地批复：属于对外生效的批准文件，一般不属于过程性信息，被以「过程性」拒绝通常难以成立。
- 征地补偿安置方案定稿：方案本身是依法应当公告的内容（《土地管理法实施条例》第二十八条），公告时间不少于三十日，并要载明异议反馈渠道；已经公告的材料再以「过程性」拒绝，逻辑上自相矛盾。
- 社会稳定风险评估材料：这类材料介于过程与结果之间，是否公开要分情形判断，但《土地管理法实施条例》第二十六条明确评估应当有被征地农民集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，参与权的行使本身需要相应材料支撑。
- 行政执法案卷信息：第十六条将其与过程性信息并列，同样属于「可以不予公开」；但如果该案卷材料已被用于对外作出处罚、强制拆除等决定，且作为决定的依据，就需要结合上面三条标准具体判断。
- 内部审批签字、会签意见：这类内容的过程属性较强，被纳入第十六条的空间较大，但可以退一步请求公开不含个人信息的审批流程说明或结果性表述。
被拒之后怎么救济：先分清是复议前置还是可以直接起诉
这里有一个 2024 年之后必须注意的路径变化。2023 年修订的《行政复议法》第二十三条第一款第四项规定，「申请政府信息公开，行政机关不予公开」属于应当先申请行政复议的情形。《行政复议法实施条例》第二十九条进一步明确：对行政机关认为申请公开的政府信息属于《政府信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形，决定全部或者部分不予公开的行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。
也就是说，收到以「涉及国家秘密」「涉及商业秘密、个人隐私」「属于内部事务信息或过程性信息」为由的不予公开答复，常规路径是先复议、后起诉。如果直接去法院起诉，可能面临不予立案；但也不是没有缓冲——《行政复议法实施条例》第二十三条规定，行政机关未依照《行政复议法》第二十三条告知当事人应先申请行政复议，当事人未经复议直接向法院起诉的，自起诉之日至人民法院驳回起诉裁定送达之日的期间不计入行政复议申请期限。
不过，「不予公开」与「不答复」「答复信息不存在」「答复不属于本机关负责公开」是不同性质的答复，是否属于复议前置要按具体答复内容判断。所以收到答复之后，第一步是把答复的类型看准。
复议与诉讼中重点攻什么
- 「过程性」的认定是否成立：程序是否已经终结、该信息是否已成为对外行为的依据。
- 是否履行了说明理由义务：答复应当说明不予公开的理由与依据；只说「属于过程性」而不指向具体条款，本身就有问题。
- 是否应当区分处理：能拆开公开的部分有没有提供给申请人（第三十七条）。
- 是否履行了动态调整与定期评估：尤其是长期封存的材料（第十八条）。
- 检索是否尽职：如果答复「信息不存在」，可以要求说明检索过程；应当制作或保存却称不存在，该答复本身可以被审查。
举证方面，进入诉讼后依《行政诉讼法》第三十四条，被告对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件；不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。这对申请人是有利的。
申请与固定证据的要点
- 申请写具体：按《政府信息公开条例》第二十九条，申请书应当包括申请人姓名或名称、身份证明、联系方式；申请公开的政府信息的名称、文号或者便于查询的其他特征性描述；以及形式要求（获取方式、途径）。信息名称、文号写得越准，被以「内容不明确」要求补正的空间就越小。
- 留意补正期限：第三十条规定，申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起七个工作日内一次性告知补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限；答复期限自收到补正的申请之日起计算；无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请。
- 保留送达凭证：第三十一条规定了收到申请时间的确定方式，当面提交以提交之日、邮寄以签收之日为收到之日；所以快递单号、签收记录、网上提交回执都要留存。
- 记下答复期限：第三十三条要求不能当场答复的，自收到申请之日起二十个工作日内答复；需要延长的，经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长期限最长不超过二十个工作日；征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在内。
我们的立场与办理方式
我们只代理原告、申请人一方。
福建权诉律师事务所由主任叶林律师亲办；叶林律师2010年起执业，主要办理行政诉讼案件，为福建省律师协会认定的行政法专业律师，受聘为福建省司法厅备案审查专家库专家，经办过最高人民法院再审与申诉、福建省人民政府行政复议、福建省高级人民法院诉讼，以及国务院裁决等程序。
常见问题
过程性信息永远不能公开吗？
不是。政府信息公开条例第十六条规定的是「可以不予公开」，并非一律不得公开；法律法规规章规定应当公开的从其规定。而且一旦行政程序终结、该信息成为对外行政行为的依据，就不再是纯粹的过程性信息，原则上应当公开。
机关只说「属于过程性」不说明理由，怎么办？
答复应当说明不予公开的理由和依据，并指向具体条款（政府信息公开条例第三十六条第三项）。未说明理由或理由不成立的，可以在复议或诉讼中重点质疑其认定错误；能作区分处理的，还应当提供可以公开的部分（第三十七条）。
申请公开征地批复会被当过程性信息挡回来吗？
征地批复属于经批准后对外生效的文件，实施条例第三十一条还要求在批准后十五个工作日内发布征收土地公告。以此类文件属过程性信息为由拒绝公开，通常难以成立；被拒可依法救济。
对不予公开的答复，要先复议吗？
如果机关是依据政府信息公开条例第十四条、第十五条、第十六条决定全部或者部分不予公开，依法应当先申请行政复议，对复议决定不服再起诉（行政复议法第二十三条第一款第四项、行政复议法实施条例第二十九条）。其他类型的答复（如不答复、信息不存在、非本机关负责公开）要按具体内容判断路径。
申請政府信息公開，最常見的拒絕理由之一是「屬於過程性信息（內部討論、研究或審查中的信息），不予公開」。在福建，不少徵地拆遷、規劃許可相關的信息公開申請，都會被這樣擋回來。但這類答覆有明確的法律邊界，不是機關說「過程性」就不能公開。在行政訴訟與行政複議案件中，我們只代理原告、申請人一方，也就是提出公開申請的這一方。
先看總原則：公開為常態，不公開為例外
《政府信息公開條例》第十三條規定，除第十四條、第十五條、第十六條規定的政府信息外，政府信息應當公開；行政機關公開政府信息，採取主動公開和依申請公開的方式。這一條的順序很重要：先推定公開，再看是否落入三類例外。
三類例外分別是：
- 第十四條：依法確定為國家祕密的政府信息，法律、行政法規禁止公開的政府信息，以及公開後可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息，不予公開。
- 第十五條：涉及商業祕密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開；但第三方同意公開，或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。
- 第十六條：行政機關的內部事務信息，包括人事管理、後勤管理、內部工作流程等方面的信息，可以不予公開；行政機關在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執法案卷信息，可以不予公開。法律、法規、規章規定上述信息應當公開的，從其規定。
「過程性信息」的邊界在哪裡
第十六條用的是「可以不予公開」，而不是「不得公開」「一律不公開」。這是理解這類爭議的鑰匙：它給的是一項裁量權，不是一堵牆。裁量權的行使要能說明理由，也要受後面一句話的約束——法律法規規章規定應當公開的，從其規定。
判斷一項信息是否真的還在「過程中」，通常看三個問題：
- 行政程序有沒有終結？處於討論、研究、審查階段的信息帶有過程屬性；一旦程序終結、決定已經作出，相關材料的性質就會改變。
- 該信息是不是對外行政行為的依據？如果它是決定書、批覆、許可的支撐材料，已經進入對外生效的行為內部，就不再是純粹的內部討論。
- 有沒有落入第十四條、第十五條的法定豁免？以及是否屬於能夠作區分處理的情形。
實踐中最容易站不住腳的，是把已經終結的程序裡的關鍵材料、把已經作為對外決定依據的材料、把本應主動公開的材料，一律貼上「過程性」標籤。
兩條可以直接用來反駁第十六條的依據
第一條：動態調整機制。《政府信息公開條例》第十八條規定，行政機關應當建立健全政府信息管理動態調整機制，對本行政機關不予公開的政府信息進行定期評估審查，對因情勢變化可以公開的政府信息應當公開。也就是說，「當年不公開」並不等於「永遠不公開」；如果機關從未做過定期評估審查、只是一句「屬於過程性」就長期封存，本身就可以作為質疑點。
第二條：區分處理義務。《政府信息公開條例》第三十七條規定，申請公開的信息中含有不應當公開或者不屬於政府信息的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的政府信息內容，並對不予公開的內容說明理由。所以機關不能因為一份材料裡夾了幾頁內部討論內容，就把整份材料一併拒絕；能拆開的必須拆開給。
此外第四十條還規定，行政機關依申請公開政府信息，應當根據申請人的要求及保存信息的實際情況確定提供形式；按照申請人要求的形式提供可能危及信息載體安全或者公開成本過高的，可以通過電子數據以及其他適當形式提供，或者安排申請人查閱、抄錄。
徵地拆遷場景下的常見爭議
- 徵地批覆：屬於對外生效的批准文件，一般不屬於過程性信息，被以「過程性」拒絕通常難以成立。
- 徵地補償安置方案定稿：方案本身是依法應當公告的內容（《土地管理法實施條例》第二十八條），公告時間不少於三十日，並要載明異議反饋渠道；已經公告的材料再以「過程性」拒絕，邏輯上自相矛盾。
- 社會穩定風險評估材料：這類材料介於過程與結果之間，是否公開要分情形判斷，但《土地管理法實施條例》第二十六條明確評估應當有被徵地農民集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人參加，參與權的行使本身需要相應材料支撐。
- 行政執法案卷信息：第十六條將其與過程性信息並列，同樣屬於「可以不予公開」；但如果該案卷材料已被用於對外作出處罰、強制拆除等決定，且作為決定的依據，就需要結合上面三條標準具體判斷。
- 內部審批簽字、會籤意見：這類內容的過程屬性較強，被納入第十六條的空間較大，但可以退一步請求公開不含個人信息的審批流程說明或結果性表述。
被拒之後怎麼救濟：先分清是複議前置還是可以直接起訴
這裡有一個 2024 年之後必須注意的路徑變化。2023 年修訂的《行政複議法》第二十三條第一款第四項規定，「申請政府信息公開，行政機關不予公開」屬於應當先申請行政複議的情形。《行政複議法實施條例》第二十九條進一步明確：對行政機關認為申請公開的政府信息屬於《政府信息公開條例》第十四條、第十五條、第十六條規定的情形，決定全部或者部分不予公開的行為不服的，應當先向行政複議機關申請行政複議，對行政複議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。
也就是說，收到以「涉及國家祕密」「涉及商業祕密、個人隱私」「屬於內部事務信息或過程性信息」為由的不予公開答覆，常規路徑是先複議、後起訴。如果直接去法院起訴，可能面臨不予立案；但也不是沒有緩衝——《行政複議法實施條例》第二十三條規定，行政機關未依照《行政複議法》第二十三條告知當事人應先申請行政複議，當事人未經複議直接向法院起訴的，自起訴之日至人民法院駁回起訴裁定送達之日的期間不計入行政複議申請期限。
不過，「不予公開」與「不答覆」「答覆信息不存在」「答覆不屬於本機關負責公開」是不同性質的答覆，是否屬於複議前置要按具體答覆內容判斷。所以收到答覆之後，第一步是把答覆的類型看準。
複議與訴訟中重點攻什麼
- 「過程性」的認定是否成立：程序是否已經終結、該信息是否已成為對外行為的依據。
- 是否履行了說明理由義務：答覆應當說明不予公開的理由與依據；只說「屬於過程性」而不指向具體條款，本身就有問題。
- 是否應當區分處理：能拆開公開的部分有沒有提供給申請人（第三十七條）。
- 是否履行了動態調整與定期評估：尤其是長期封存的材料（第十八條）。
- 檢索是否盡職：如果答覆「信息不存在」，可以要求說明檢索過程；應當製作或保存卻稱不存在，該答覆本身可以被審查。
舉證方面，進入訴訟後依《行政訴訟法》第三十四條，被告對其作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行為的證據和所依據的規範性文件；不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為沒有相應證據。這對申請人是有利的。
申請與固定證據的要點
- 申請寫具體：按《政府信息公開條例》第二十九條，申請書應當包括申請人姓名或名稱、身份證明、聯繫方式；申請公開的政府信息的名稱、文號或者便於查詢的其他特徵性描述；以及形式要求（獲取方式、途徑）。信息名稱、文號寫得越準，被以「內容不明確」要求補正的空間就越小。
- 留意補正期限：第三十條規定，申請內容不明確的，行政機關應當給予指導和釋明，並自收到申請之日起七個工作日內一次性告知補正，說明需要補正的事項和合理的補正期限；答覆期限自收到補正的申請之日起計算；無正當理由逾期不補正的，視為放棄申請。
- 保留送達憑證：第三十一條規定了收到申請時間的確定方式，當面提交以提交之日、郵寄以簽收之日為收到之日；所以快遞單號、簽收記錄、網上提交回執都要留存。
- 記下答覆期限：第三十三條要求不能當場答覆的，自收到申請之日起二十個工作日內答覆；需要延長的，經政府信息公開工作機構負責人同意並告知申請人，延長期限最長不超過二十個工作日；徵求第三方和其他機關意見所需時間不計算在內。
我們的立場與辦理方式
我們只代理原告、申請人一方。
福建權訴律師事務所由主任葉林律師親辦；葉林律師2010年起執業，主要辦理行政訴訟案件，為福建省律師協會認定的行政法專業律師，受聘為福建省司法廳備案審查專家庫專家，經辦過最高人民法院再審與申訴、福建省人民政府行政複議、福建省高級人民法院訴訟，以及國務院裁決等程序。
常見問題
過程性信息永遠不能公開嗎？
不是。政府信息公開條例第十六條規定的是「可以不予公開」，並非一律不得公開；法律法規規章規定應當公開的從其規定。而且一旦行政程序終結、該信息成為對外行政行為的依據，就不再是純粹的過程性信息，原則上應當公開。
機關只說「屬於過程性」不說明理由，怎麼辦？
答覆應當說明不予公開的理由和依據，並指向具體條款（政府信息公開條例第三十六條第三項）。未說明理由或理由不成立的，可以在複議或訴訟中重點質疑其認定錯誤；能作區分處理的，還應當提供可以公開的部分（第三十七條）。
申請公開徵地批覆會被當過程性信息擋回來嗎？
徵地批覆屬於經批准後對外生效的文件，實施條例第三十一條還要求在批准後十五個工作日內發佈徵收土地公告。以此類文件屬過程性信息為由拒絕公開，通常難以成立；被拒可依法救濟。
對不予公開的答覆，要先複議嗎？
如果機關是依據政府信息公開條例第十四條、第十五條、第十六條決定全部或者部分不予公開，依法應當先申請行政複議，對複議決定不服再起訴（行政複議法第二十三條第一款第四項、行政複議法實施條例第二十九條）。其他類型的答覆（如不答覆、信息不存在、非本機關負責公開）要按具體內容判斷路徑。
本文所述为行政诉讼、征地拆迁等领域的一般性法律程序与适用介绍，不构成针对具体案件的法律意见。个案的处理方式、起诉期限与证据要求须结合案件具体情况判断，请勿仅凭本文自行处理。
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